A.引言

为了帮助有意将创新的高度自动驾驶汽车技术引进美国市场的人员，以及推动和保障公众安全，美国国家公路安全管理局(NHTSA)打算在联邦公报公布以下代理机构的管理措施和程序的相关信息和指南，以向公众征求意见。

美国国家公路安全管理局(NHTSA)有四种主要用于将新技术和新方法引进的管理措施。分别是：

·说明书；

·现有标准免除；

·用立法的方式修订现有标准或制定新的标准；

·对造成不合理的安全风险缺陷问题的执法权

非常重要的一点是，NHTSA不会禁止引进新的机动车辆或机动车辆技术，但前提是这些车辆和技术要满足现有的联邦机动车辆安全标准(FMVSS)。国家交通和机动车安全法，美国国家公路安全管理局的基本法，建立了相应的自我认证体系，在这些体系中，车辆和设备制造商应证明他们的产品符合相关标准。美国国家公路安全管理局将从市面上随机选择车辆来测试其是否合规，并且在NHTSA发现存在不合规的情况或不合理的安全风险缺陷时将采取执法行动。NHTSA目前没有权力预先批准新型机动车辆或新机动车辆技术。

仅当一项新技术或者新的设计有可能无法与现行标准合规时，或者对合规有疑问时，车辆或设备制造商才需要向NHTSA进行询问。如果制造商预料到有这样的问题无法避免，那么制造商可以通过申请解释、豁免和新的法规制定，来寻求NHTSA解决问题。

1.解释信

解释信既能尽快找到问题答案，在范围和产生的影响方面也是最小的。。解释信能够帮助请求者和其他人理解NTHSA如何认为现有法律适用于请求者的机动车辆或机动车辆设备。解释说明可以描述NTHSA所认为的现有法规和条例的意义以及使用状况。这就可以更好地解释规章、条例，或者整个法律框架的意义，以及被监管机构和公众提供清晰的情况。例如，一份解释信可能会阐明法律或法规的某一条款，或者提供比规章或条例自身阐述更为清晰和详细的说明。

不是所有的问题都可以通过解释信来解决。一份解释信可能不会对条例和规章制度的意义，或明确规定和要求产生实质上的变化。尤其，解释信可能不会站在与现有条例或监管规定相矛盾或者反对的立场。根据经验，解释信一般需要NHTSA耗时几个月甚至几年的时间来发布，但是NHTSA承诺针对高度自动驾驶的相关问题会加速解释说明的进程。章节B详细的阐述了公众应该如何向NHTSA来申请解释信。

2.豁免

豁免现有标准旨在为制造商必须遵守的联邦机动车辆安全标准(FMVSS)和保险杠标准的一般要求提供一定的灵活性。豁免提供了有限的特例，使得制造商可以在车辆安全法案(Vehicle Safety Act)中指定的特定情况下，不服从FMVSS法规要求。一般情况下豁免不可以成为制造商不遵守现有法规的借口，无论是因为不方便或者是制造商认为现有法规与其倾向的车型设计相左。除此之外，一般的豁免仅仅是暂时的2-3年，可以有一次等长时间的续免。。与申请解释信一样，NHTSA处理豁免申请也需要耗时几个月到几年的时间。同样地，代理机构承诺，将加速对高度自动驾驶的的豁免申请的处理。第三章C节中，将提供如何向NHTSA申请豁免的信息。

3.法规制定

意见征求是NHTSA通过新标准，修改或废除现有标准的常用手段。这个程序具有最广泛的潜在适用范围和适用性，而且一般花费的时间最长。如果某单位希望避免在豁免时间结束后需要进行美国联邦机动车安全标准(FMVSS)合规，或者避免对豁免车辆数量范围以外更多的车辆进行合规，或所生产的机动车辆或设备与路上现有车辆有本质的区别而难以与现行法规进行合规。申请新的法规制定可能是解决问题的最佳路径。希望申请NHTSA法规制定的单位必须遵循CFR中第49项552部分的程序。此外，NHTSA可以选择自行开展法规制定，不需要相关方的请求。NHTSA可以自行开展法规制定的理由，包括国会指示、行政部门的优先重点、NHTSA调查项目的顶点，指明了制定标准或改善国际合作的需求。法规制定通常是该章节中提到的管理措施中耗时最长的一项，但它能够使NHTSA广泛并彻底地改变管理规定，并且最大限度地为公众提供了参与政府决策过程的机会。D节为公众提供了关于如何申请NHTSA法规制定和重新审议NHTSA最终法规的相关信息。

4.执行

根据现有的法规和条例，NHTSA对解决现有和新兴自动驾驶技术拥有广泛的执法权。NHTSA已经发布了安全缺陷和新兴自动驾驶技术有关的执行指南公告。公告阐述了NHTSA对新兴自动驾驶技术的当前看法——包括对这些技术或设备的弱点造成安全风险的观点，这些弱点构成了与安全相关的缺陷；并且在这样的背景下，公告也为机动车辆和设备制造商提出了指导原则和最佳范例。至于NHTSA对机动车辆和设备的执法权，适用于“任何特定类型的先进技术，无论其是否存在于FMVSS之中”的状况。NHTSA有权“以回应已有驾驶车辆和设备产生安全问题的相同方式来回应因为新技术产生的安全问题”。这包括NHTSA认定机动车辆具有造成不合理安全风险的缺陷和责令厂家进行召回。

关于新的机动车技术，包括高度自动驾驶汽车(HAV)，NHTSA在其公告中指出，“机动车辆和设备中与机动车安全相关缺陷的执法权力可扩展并适用于新型和新兴的自动驾驶技术。”此外，“自动驾驶或其他新兴汽车技术导致事故或伤亡，或具有显著的安全相关故障和缺陷”，NHTSA将通过官方调查对这些高度自动驾驶汽车(HAV)或其技术进行评估，如果必要的话，可以最大限度的行使其执法权。

B.NHTSA的解释请求指南

该指南是为了向公众提供如何向NHTSA提请解释信要求的非正式的信息，以及NHTSA对要求解释的响应过程。为了便于请求者尽快地得到希望的回应，这里提供了一些常用的建议，并且用简单的语言解释请求者可能需要考虑的信息类型，释义以及相关争论。该文档不是要对请求者或者机构产生约束力。

1.背景

NHTSA的首席顾问办公室负责解释NHTSA所管理的法规和发布条例。当公众向NHTSA问及这些法令和条例的意义或应用时，首席顾问可能会以一封考察了特定事实和现存问题的解释信来回复，并解释法律如何应用于这些给定的事实情况。这些由首席顾问署名的阐释信件自签名的那一刻起就代表了NHTSA对于问题解决的主张。这样的一封解释信可能对于决定NHTSA如何回答相似的问题是有帮助的。解释信代表了NHTSA的主张，这基于写这封信时的个别案例的特定事实。不应该假定一个预先的解释必然适用于当下的情况。有很多预先的NHTSA解释信可能不适用于其他情况的原因，例如：

·事实可能与先前解释信中呈现的情况完全不同，即NHTSA对于一个新问题的答案会不同于现存解释信的答案；

·情况可能是全新的，并且未载入现存的解释信中；

·NHTSA的标准与法令可能在其发布现存解释信之后已经变更过了；

·NHTSA可能已经撤回或者推翻之前的解释，并且该解释不再可用；

·上述原因的组合或其他因素。

2.解释信的目的

解释信旨在帮助提问者以及其他人理解该NHTSA如何将现有的法律应用于机动车或者机动车设备。解释信对某一些问题的解释效果会好于其他的问题。解释信会阐述NHTSA如何理解法律以及条例的意义以及如何应用。这可以更好地解释规则、法令以及法律体系框架，并为相关组织实体和公众做出澄清和说明。例如，解释信能够对法规用语进行明确，提供一个比法规中的解释更加详细明确的说法。然而，解释信不会对法规或其条款要求等做出实质性的改变。特别的，解释信不会适用于一个与法律规则条款不相容或相违背的新情形。

如果想要NHTSA改变现行的法规或采用新的规则，那么需要依照法规49 CFR Part 552的程序递交修改法律申请书。如果机动车或机动车设备不能适用于联邦机动车安全标准(FMVSS)的条款，并希望NHTSA能够批准机动车或设备不受条款限制，那么需要依照49 CFR Part 555的程序递交豁免申请书。

3.NHTSA审核、裁决解释请求的程序

a.该机构对解释请求的考虑

收到解释请求后，NHTSA需要对其进行考虑和回复。通常需要在NHTSA做出解释回复的最终裁定当天或次日(工作日)以邮件答复提问者，并上传在线数据库http://isearch.nhtsa.gov。相关问题及回复同时需要上传至www.regulations.gov的程序表。

b.影响NHTSA回复解释请求的时间因素

一些因素会影响NHTSA对解释请求做出回复的时间。例如以下几点：

·问题或情况的复杂程度；

·新生问题或情况；

·提问者是否提供所有必备的信息；

·询问的问题是否足够成熟到需要解释；

·现有的对于问题的先前解释是否与其他解释或者与NHTSA当下的最佳想法相一致；

·NHTSA资源，以及其他解释请求的数量和复杂程度；

NHTSA对解释请求，向优先解释可提升机动车安全性的问题。

c. NHTSA对解释请求做出响应时所寻求的信息

NHTSA的解释是基于请求者和NHTSA对于特定信息情况下法律的应用分析结论所得到的。做出请求的个人或单位需要提供给NHTSA关于是否决定给出解释信的所有信息、数据、解释以及相关论据。如果请求者不能够提供必要的信息，NHTSA会拒绝解释改请求。对于一个解释信的请求来说，十分重要的是需要明确、透彻并且有良好的信息支持。以下是请求人在一份解释请求中需要包括的信息，这个列表并没有涵盖所有需要的信息：

·请求者应对解释信做出具体明确的请求，而不仅仅是把请求者的计划或法律观点告知NHTSA。

·问题要明确，具体提出的问题要对应相应答案。

·请求者应清楚表明他们想让NHTSA如何解释条例和规则。

·请求者应该清楚解释如果条例和规则不清楚会具体怎样影响他们的实际情况，而不仅仅是阐述他们的产品是安全的或者在一般情况下是有利于安全的。

·请求者应提供一个清晰、有力和完整的法律论证，说明为什么从NHTSA寻求解释是合法合理的、适当的一种解释而不是一个立法或其他行动。请求者应当识别NHTSA的法规和规章的有关规定，并证明所要求的解释与这些规定是一致的。如果请求者正在寻求现有的性能标准或测试程序的变化，或避免符合现有的性能标准或测试程序，请求豁免或是制定新规则将是更容易解决问题的正确机制。

·请求者应为提供数据支持和必要的信息以便于NHTSA做出正确决定的解释要求。

·在提交解释请求前，请求者应浏览解释数据库(http://isearch.nhtsa.gov)以浏览之前的相关解释。相对于有利解释，请求者应在他们的解释要求中说明为何现在的情况和当时是具有相似性的。相对于不利解释，则要说明与其区别。

·请求者应确定并讨论解释要求可能的政策影响(正面的和负面的)，并特别强调安全性的相关意义。

4.NHTSA对于促进安全的解释信请求的处理时间

为了促进高级自动驾驶汽车(HAV)的安全运用和部署，NHTSA精简并加速了评价和回应解释请求的过程。一个简单的HAV相关诸如提高安全性并且遵循了上述解释要求指南，NHTSA将努力在60天内做出答复。而对于更加复杂的解释要求，NHTSA将努力在90天内做出答复。

5.拒绝解释的回应

如果NHTSA拒绝了解释要求，请求者可以发送后续请求要求提供附加信息和/或相关论据。请求者应该注意，NHTSA将立即驳回冗余和重复请求。如果NHTSA指出的问题在原有请求中没有得到很好的解释，那么请求者可以申请规则制定或豁免。

C.NHTSA联邦机动车安全标准请求暂时豁免的指南

本节为公众提供关于临时豁免请求的非正式信息以及NHTSA应对临时豁免请求的处理过程。这里提供了需要的信息类型、相关解释和论据的建议，以便请求者可以提供更为快速的响应。该指南不是要对请求者或者机构产生约束力。在该指南的总结和讨论范围内，法规条例的实际内容具有最终的约束力。

1.背景

在美国境内销售的车辆，国会要求车辆制造商按照NHTSA规定的安全标准和保险杠标准进行合规。然而某些车辆制造商暂时不能达到这些要求，如果制造商能够充分向NHTSA证明豁免的必要性，国会允许交通部(委托NHTSA)允许制造商免于一项或多项联邦机动车辆安全标准，合规在某些特定情况下可至多达到三年。对于非销售的汽车，NHTSA若认为对研究、调查、示范、培训、赛事、表演或展览有必要，也许会免除汽车及汽车零部件遵循的合规要求。此外，国会近期修正了《汽车安全法案》，允许某些“仅以测试和评估为目的”的车辆制造商(指那些在FAST法案颁布前，制造、销售符合联邦机动车安全标准的汽车，并在NHTSA登记的车辆制造商)跨州引进并没有合规(FMVSS)的车辆，前提是只要他们“同意在测试和评估后，不会销售或标价出售这些汽车”。选择后者的制造商应将此行为上报NHTSA，但不需要向NHTSA申请豁免。

已经被授权豁免或计划销售的车辆，必须在挡风窗或侧窗上长期粘贴标签，(以编号和题目的方式)列出被豁免的合规标准，并注明NHTSA的豁免号码。

2.一般性(暂时性)豁免的目的

一般豁免目的在于为制造商必须遵守的适用联邦机动车安全标准和保险杠标准提供一些灵活性，但这并不意味着允许大量车辆无限期不依标准。一般豁免不会容忍有适用标准而不依标准执行的行为，只是因为此种做法将带来不便或不符合制造商偏爱的汽车设计样式。然而，他们对有义务遵守联邦机动车安全标准的车辆在《车辆安全条例》中所规定的某些特殊情况提供限制性豁免。

一般豁免只是暂时的。《车辆安全条例》允许在经济着实艰难时期豁免，不得持续三年以上；因为新的车辆新的安全性能的开发和路测所申请的豁免及其豁免续期至多允许实行两年。若一方希望避免遵循联邦机动车安全标准，时间长于允许豁免时间的，或汽车数量多于允许豁免数量的，申请制定新规则也许是可行的方式。向美国高速公路交通安全管理局申请制定新规则的单位，必须依照美国联邦法规49 CFR Part 552的流程。

3.暂时性豁免的适用性

国会明确规定，为在国内市场上销售车辆，以下情形予以授权某些车辆暂时豁免合规：

a.实质性经济困难

最近一年机动车总产量不足10000辆的制造商可以根据“实质性经济困难”申请豁免。制造商想以这个基础作为豁免条件，必须诚心诚意地努力达到适用标准，并且向NHTSA提供大量文件证实它的经济困难和试图履行标准的诚意，如第三部分C.4.c所讨论。

b.新型车辆安全性能的开发或路测

任何车辆生产商都可以申请豁免，以促进新型车辆安全性能的开发或路测，每年申请的数量最多为2500辆。想以这个基础作为豁免条件的生产商，必须提供其在安全性能方面做过的研究文件，该安全性是如何创新的，安全级别如何达到至少是联邦机动车安全标准的级别，等等需要豁免的内容，如第三部分C.4.c所讨论。

c.低排量车辆的开发或路测

为了促进低排量汽车的开发或路测，任何车辆生产商都可以申请豁免，每年申请数量最多为2500辆。想以这个基础作为豁免条件的生产商，必须提供汽车排气量低的研究证明文件，低排量汽车的安全级别不会因为豁免无故降低到联邦机动车安全标准级别以下，如第三部分C.4.c所讨论。

d.豁免车辆的整体安全级别不能低于未豁免车辆的安全级别

任何车辆生产商都可能申请豁免，用来销售无法满足一条或多条适用标准的车型，每年申请数量最多为2500辆。想以这个基础作为豁免条件的生产商，必须提供详细分析说明豁免车辆的整体安全级别至少等同于未豁免车辆的整体安全级别，如第三部分C.4.c所讨论。对于保险杠标准的豁免，实质性经济困难可用做申请理由。

4.机构审议程序和裁定临时豁免请求的规则

a.一般临时豁免申请的审议机构

在收到临时豁免申请后，除非因为信息不全，NHTSA均会在联邦纪事中发布一项通知，其中包括申请的相关信息并征求公众意见(若该项申请未包含必要信息)。如果该申请缺乏所需信息，NHTSA则通知申请人信息不足的内容。直到信息完整后，NHTSA才对这项申请采取进一步行动。

一旦评论阶段结束，NHTSA不仅要对获取到的信息进行考虑，还要决定接下来是否同意豁免请求。若NHTSA判定申请没有精确、正当的理由，则否决该项请求，NHTSA以书面形式通知申请人，NHTSA发布联邦纪事通知来进一步说明该项否决及其原因。相反的，NHTSA判决该应用含有明确且正当理由，会同意该请求，以书面形式通知申请机构，并发布联邦注册通知来说明该项决定及原因。

有关各方可与NHTSA官员讨论豁免申请以及NHTSA对申请的回应，但在NHTSA做出豁免申请裁决之前，不会有公开听证、论证或者其他的正式诉讼 (除了上述的公众评论阶段)。

当NHTSA同意临时豁免请求，在联邦公报同意公告发表后，豁免有效，并且豁免车辆制造需在公告豁免生效当天或者之后，除非联邦公报上特别通知了一个更晚的生效期。

b.影响NHTSA及时对豁免请求做出回应的因素

以下为影响代理机构及时对豁免请求做出回应的因素

·确定提供的信息和理由是否充分且准确，以便NHTSA评估同意或否决请求的价值。

·确定NHTSA是否对该申请与以往类似申请持一贯看法并在该问题上，NHTSA对该类问题以往的决定与如今的看法是否相左。

·豁免请求和呈递请求的复杂程度。

·NHTSA的工作量。

通常情况下，NHTSA将对能提高运输工具安全性的请求优先考虑。

c.评估临时豁免请求时NHTSA所要求的信息

安全法案指导生产厂家向NHTSA申请豁免时所需要提供的特别信息，而这这些信息也给进一步说明了规章条款。每一项豁免申请所要求的信息在之后都会进行进一步讨论。所有信息被提交后都将作为豁免申请的一部分公开在http://www.regulations.gov(除了被保留的作为商业机密的信息)

i.实质性的经济困境

如果生产厂家在此基础上请求豁免，该厂家需要上交一份完整的经济状况声明，描述自己的经济困境，和一份关于厂家坚定信念遵从相关标准的描述。49 CFR Part 555进一步要求厂家所呈交的信息要能支持”实质性的经济困境”，包含：

·详细的工程和财务信息，如何遵守现有标准，未能豁免将遭受更大的经济损失，要包括以下内容：
说明为了实现合规，机动车装备需要进行改进的清单；

为了合规，修改机动车装备的每一个项目的预计花费是多少(A)在最快的情况下。(B)在一年豁免时间临近时(如果豁免时间为一年或者更久)(C)。在2年豁免时间临近时(如果豁免时间为2年或者更久)(D)在3年豁免时间临近时(如果豁免时间为3年或者更久)；

如果为了合规，每辆车改进的预计花费增长和所致的总花费的增长，并描述由于费用增长可能产生的影响；

公司三个财年的资产负债表及损益表要紧接申请的前述；

本财年项目收支表和收入声明(附加申请的拒绝)；

其他经济困境的描述(例如市场份额的下降，难以获取合规所需要的相应物料和服务)等请求人期望NHTSA进行考虑的一切因素。

·关于请求人为了合规所做努力的描述，包括按时间顺序罗列所做工作与所申请豁免的标准条款制定历程的关系：

讨论为了合规拟采用的其他方式，以及为何没有采纳该方式的原因。申请人期望NHTSA在进行豁免裁决时，判断申请者是否有诚意合规时去考虑的其他因素(申请人的资源，难以及时取得合规所必需的物料和服务)；

从豁免生效，到因为涉及改变而达成合规或者豁免的期限到期时所采取的一些措施；

在豁免期开始的前12个月中，由豁免申请单位生产或者代理生产的车辆总数，以及首尾日期(49 U.S.C. 30113(d)限制在因实质经济困难基础上申请豁免资格的厂家在豁免期前的一年内产量不得超过10000量)。

ii.新型车辆安全性能的开发或路测

若生产商在此基础上寻求豁免权，NHTSA要求制造商上交一份该安全性能的创新本质相关的研究、开发测试的记录，并且需要分析该安全性能应至少与所申请豁免的安全条款的安全等级等同，49CFR. Part555要求的信息还应包括：

·关于安全或者防碰撞特性的描述，以及为了完成这一创新本质所做的研究、开发、测试的文档记录；

·分析该安全性能或者碰撞保护性能应至少与所申请豁免安全条款的安全等级等同，包括：

具体的描述具备该安全或碰撞保护性能的车辆与其他合规车辆的不同之处；

如果该制造商在当下正在生产一款合规的车型，提供与合规相关的测试结果；能够证明符合或者超过法规要求的安全或者碰撞保护性能测试结果；

证明临时豁免将有助于车辆的开发或实测；

·对制造商豁免期结束之后的打算进行声明，是否打算进行合规，是否打算申请继续豁免，或是否打算申请规则制定者修改标准使之与其安全或防撞性能相适应；

·声明在豁免期的12个月中，不超过2,500辆免检车辆将在美国出售的声明，即便是在申请豁免续期的期间，出售车辆仍然不可以超过当前豁免期内所允许的2500辆。

iii. “低排放汽车的开发或路测”

如果一个厂家在此基础上申请豁免，则必须提交研究、开发和测试记录来证明该机动车是低排放机动车，而且该车辆不会不合理地降低免检标准的安全性水平。这些信息包括以下内容：

·该车辆符合49 U.S.C. 30113低排放车辆标准的证明；

·用来证明临时豁免不会不合理地降低豁免标准的安全性和碰撞保护性能的研究、开发和测试包括：

详细的描述申请豁免的配备低排放发动机的车辆与合规车辆的不同之处。如果申请人目前正在制造合规的车辆，提供与合规相关的测试结果；

任何证实该车辆无法合规的相关测试结果，需要与合规的标准进行指标对比；

说明为什么即便没能合规，依然不会出现不合理的车辆安全或者碰撞保护性能降低的理由；

不达标的原因不能不合理地降低车辆的安全性和冲击保护功能；

·证明豁免有助于汽车的开发和路测；

·制造商声明在豁免期结束时是否愿意进行合规；

·声明在豁免期的12个月中，不超过2,500辆免检车辆将在美国出售的声明，即便是在申请豁免续期的期间，出售车辆仍然不可以超过当前豁免期内所允许的2500辆。

iv. 豁免车辆的所有安全等级不能低于非豁免车辆的所有安全等级

制造商在这个基础上申请豁免必须提交一份详细分析，展示车辆满足了全部安全等级，至少等于非豁免车辆的安全等级。49 CFR 555部分进一步要求了包含的信息：

·一个关于汽车如何提供等同于非豁免车辆的全等级安全或碰撞保护的详细分析，包括：

一份关于机动车如果豁免，将与合规的车辆有何不同的详细说明；

一份详细说明书，关于汽车提供的FMVSS联邦机动车安全标准和保险杠标准要求之外的所有安全或碰撞保护装置；

任何证实该车辆无法合规的相关测试的测试结果，需要与合规的标准进行指标对比；

证明总体的安全或碰撞保护水平超过以前合规的车辆的相关测试的测试结果；

总体的安全或碰撞保护水平与非豁免车辆至少保持同等水平的其他证据。

·如果进行合规将无法出售车辆的证明；

·制造商声明在豁免期结束时是否愿意进行合规；

·声明在豁免期的12个月中，不超过2,500辆免检车辆将在美国出售的声明，即便是在申请豁免续期的期间，出售车辆仍然不可以超过当前豁免期内所允许的2500辆。

5.临时豁免的终止和续期

如前所述，临时豁免无法持久。如果在实质性经济困难的基础上授予临时豁免，根据所确定的条款而异，在生效后三年内终止，除非NHTSA决定更早的终止日期。如果暂时豁免在其他基础上授予，将会根据所确定的条款，在生效期后两年内终止，除非NHTSA决定更早的终止日期。如果制造商在豁免终止日期前60天内为现有豁免申请续约，并且续约申请满足49 CFR第555.5部分的标准，那么豁免将持续，直到NHTSA同意或者否决续约申请。

NHTSA可能会终止或修改一个豁免，如果NHTSA确定了(1)临时豁免和公共利益与车辆安全行为的目标不一致，或者(2)临时豁免在伪造、欺诈、误导信息的基础上授予。在555部分任何利益相关者都可以申请或修改已授予的豁免，NHTSA将根据49 CFR 552部分里的流程处理这些申请。

NHTSA将在联邦公报上进行公布终止或者修改豁免的申请，以及NHTSA的相关回应，这同样包括NHTSA自行决定终止或者修改某豁免的动作。

6.NHTSA对合乎规定的申请进行审批的时间安排

对于提高了安全性，并遵守相关指南的豁免申请，NHTSA已经简化其审查和决策豁免申请的过程。对于提升安全和遵循这些准则的简单豁免申请，NHTSA将会尽力在6个月之内完成授予或否决的处理。对于提升安全和遵循这些准则更复杂的申请，NHTSA将会尽力在12个月内完成授予或否决。

7.回应拒绝临时豁免申请

如果NHTSA否认临时豁免的申请，请求者可以提交另一个新/附加的信息或参数请求。重复豁免请求将被立即拒绝。如果NHTSA曾在否决中提出问题是不适用于临时豁免，请求者可以申请在49 CFR第552部分下制定新的法规条款。

D.为安全法规制定和最终安全法规复议的完备申请指南

本节旨在促进NHTSA将会受理的两种申请的行动流程：(1)在国家交通及机动车安全法之下创建一个法案以修改现存汽车安全标准或者确立新的标准；或者(2)重新考虑最终的规则修订或制定安全标准。这个行动是必要的，因为NTHSA必须能够分配管理它的汽车安全性资源，以一种允许NHTSA将精力集中于提升安全性潜力最大，并且最为经济有效的汽车技术。当NHTSA决定同意一项有巨大安全潜力的技术法规申请，很重要的一点是，NHTSA需要在完善和完整的基础上完成法规制定，并且要越快越好。本指南将帮助NHTSA通过明确现有申请法规制定，复议的最基本需求内容，并给出满足那些需求的指南。申请人在申请中包含越多的辅助研究和合理的分析，NHTSA将越快评估申请的安全意义并实施立法或复议过程。该指南也说明了不需要包含在申请中的额外信息，这些信息有利于在处理申请和决定怎样分配资源以达到安全目标。申请越能得到相关信息的支持，NHTSA越能快速高效的响应。

1.介绍

贯穿整个指南，NTHSA着力于提供最好安全潜能的法规申请和有复议价值的法规申请。NHTSA也力求在进行立法过程中得到充分的数据和分析支持，从而在完善、可靠的科学及分析基础上，快速地回应法规立项的请求。

本指南将帮助NHTSA通过明确现有申请法规制定、复议的最基本需求内容，并给出满足那些需求的指南。该指南也说明了不需要包含在申请中的额外信息，这些信息有利于在处理申请和决定怎样分配资源以达到安全目标。这些附加内容的说明旨在帮助公众更好地准备支持申请的材料，从而增加NHTSA授予和实施的可能性。提交具有更多完善的解释和具备更好支持的申请将减少NHTSA评价法规申请的优劣以及提出执行所授予申请的方案所需要的资源和时间(以及支持各种繁多的行政命令与法规所要求的相关支持分析)。

2.NHTSA关于法规申请的相关规定申请管理

a.法规申请和复议的内容

NHTSA当前的行政要求涉及申请制定新的法规和复议的内容，和那些现存在1974年制定的机动车和校车安全修正案中的内容(“1974修正案”)本质上来说是一样的。1974年修正案改进了国家交通和机动车辆安全法案(车辆安全法案),此外添加了一个新的部分124，这一部分明确了当时法案下涉及法规制定的要求。更具体地说，124部分指定了与FMVSS相关的法规制定申请的具体要求，以及要求NHTSA决定是否与FMVSS不合规或者具有机动车安全缺陷的相关申请。

NHTSA确立了一个新的规则，552部分-关于申请新的法规制定，缺陷以及不合规以响应新增的124节。19750910 40 FR 42013。类似于APA，第124节明确规定，任何人都可以提交申请书，要求NHTSA开始确立一项汽车安全标准。然而，第124节也超出了APA，说明一个人申请要求NHTSA发布一个汽车安全标准“必须声明事实，个人要求建立一个新的机动车安全标准或命令(a)有必要简略的说明需要发出的命令内容。”

在552部分的552.4节，NHTSA解释了124节，说明申请建立新的法规必须“说明建立一条新的法令是必要的事实”并且“简要说明所需要颁布的新的法令的内容”。552.5(b)强调提供所需信息的必要性，说明(a)未能满足552.4(a)一条或多条款项的要求的文件(e)将不被视作符合552要求的申请书。“这样一个文件将根据现有的流程或其他适合NHTSA的流程进行处理，任何包含在内的建议将被认为听凭处理。”

意识到评估待受理的申请以及实施授予申请可能影响NHTSA给予优先的安全活动的资源，NHTSA也进行了相关的行动，例如利用资源管理来考虑是否授予或者否定某项申请。在552.8部分，NHTSA会在申请意见上声明：“在考虑按照552.6节所进行的技术审评，并考虑到适当的因素后，这些因素可能包括：机构资源的分配、机构优先级和该法令可能引起的成功诉讼等等，将授予或否决该申请。”

如果当事人不同意NHTSA的行动，其可以在建立一个新的标准或者修改现有标准的最终裁定发布45天之内申请复议。复议申请的相关规定，555.35节写道：

(a)任何利益相关人都可请求复议该部分下的任何规则。申请必须包含一个简短的投诉的声明和一个说明为什么遵守规则是行不通、不合理或不符合公共利益的解释。

(b)如果申请人请求额外的事实考虑，那么他必须解释没有在之前规定时间之内提交相关事实的原因。

(c)不会考虑重复的申请。

b.不恰当的申请申请书

当NHTSA制定552部分时，包含了一节来解释NHTSA如何处理不完备的请求。第552.5节b款，“不恰当的申请书”，写到：一份未能遵照552.4(a)到(e)其中之一或者更多要求的申请将被认为不符合该节规定。这样的一份申请将会根据现行程序或者其他合适的程序来处理，其中所包含的任何建议将被视作可自由裁定。

3.更完备的申请需求

a.需要关注NHTSA在车辆安全优先级上的资源

NHTSA评估并对新的建立法规和复议申请采取行动将耗费NHTSA的资源，这些资源本可以用在其他的一些重要的事情上，包括在NHTSA安全法规制定优先级计划下进行法规制定，对车辆安全法规制定进行合规，以及进一步提高新车评价体系等。同样考虑到执法，NHTSA必须要集中处理与公众安全利益最为相关的事项。

近年来，NHTSA付出了大量的努力来发展、实现并更新向前推进其车辆安全规则制定优先级的计划。在决定哪些规则的制定和别的行动加入计划中来的时候，NHTSA主要依赖于候选方案对于拯救生命和防止伤害上的相对潜力。此外，NHTSA也会考虑可能成功完成的行动并去实现他们，其中包含许多因素，包括NHTSA制定目标及其实际性能要求和测试程序的能力，以及开发能够应对所有关于安全方面的需求的解决方案的能力，并且这个方案应该是具备经济效益的，至少相对来说是高性价比的。NHTSA也会考虑别的因素，诸如特定弱势人群的保护(如儿童)的需求。安全是至关重要的，NHTSA关注于使用有限的资源实现优先计划。

b. 制定新的法规的申请对NHTSA资源的影响

为确保公共资源被充分用于实施NHTSA的优先计划和法定任务，NHTSA必须慎重确定一份提交的材料是否是合格的申请，并且是否去授权每一份申请书。

在筛选和评价新的法规制定申请书时，NHTSA并没有能一贯地进行严谨的操作。有些时候，NHTSA会授权某些申请，而在授权这些申请前，NHTSA不得不进行了多年的科研并且验证了性能有效的需求以及测试程序。接受这些文件作为制定新的法规申请对于NHTSA而言其实并不恰当。APA、第124条和第552部分都不提供或授权申请书或者建立NHTSA的研究优先序列。

NHTSA有时接受不满足552.4条要求的申请书，这导致了进一步的问题，例如在申请中他们没有：“提出颁布新的法令是必要的事实”。NHTSA有时候并没有拒绝这样的申请，反而因为在552.4条款下，这对申请者来说是个负担，从而动用NHTSA的资源来解决这个问题。但实际上，这是对NHTSA有限资源的低效运用。

开发和采用新法规的过程耗费时间，而且可能很昂贵。这些过程包括确定和收集可靠的数据；仔细分析它以确定安全问题的性质和范围；识别和分析替代的解决方案；选择解决方案；开发和验证有效性能要求以及所选解决方案的试验程序。下一步，NHTSA集中其资源于它的优先级活动，而不是用于开发数据或展开分析，这些本来可能并且应该被包括在提交者的文件中。

3.申请复议对NHTSA资源的影响

NHTSA还有另外针对日益增加的复议案件的担忧，有一些本该在立法阶段提出的技术问题，推迟到了复议阶段才提出。有一些申请者在第一次申请复议时提出了一些技术问题，然后又反复地提出很多次复议申请。

在某种程度上，复议申请的增多是因为日益复杂的性能要求和试验程序的结果，尤其是基于动态测试程序的性能要求。但是NHTSA主要担忧的是，很多在复议阶段提出的技术问题本应该在更早的时候提出，比如可以在颁发最终法规之前的“立法提案通知”时进行评论。

同样，可以在第一轮复议申请中提出的一些问题，却出现在下一轮复议申请中。此外，当申请复议一条已经制定的法规，申请者有时本质上依靠的是列入立法提案的通知评论中相同的论据和数据，或者是上一轮复议申请中使用过的论据和数据。

对于这部分，NHTSA在以往没有统一执行其关于不考虑重复申请复议的规定。NHTSA在某些情况下很长时间才对复议申请做出反应。然而，这种延时的主要因素是因为所受到的复议申请具有一些问题，也就是缺失以下的要素：(a)明确声明已经制定的法规条文应该如何修改并且为什么要修改；(b)关于证明已制定的法规所具有的问题的有效信息和分析；(c)要求改变的法规条文的适当性和有效性的解释。NHTSA需要这些材料用来识别解决申请人所提出的问题的最佳途径。

NHTSA还发行了关于本指南的置评请求，徵询公众在指导意见，同样对本文件的其他章节提出意见。

IV.现代管理工具

本部分讨论能够帮助NHTSA满足关于促进高度自动驾驶车辆安全、迅速发展带来的机遇和挑战的新监管工具和职权。NHTSA今日还发布了对这整个政策的置评请求以获得关于这些事项的公共意见——包括这一现代管理工具的讨论。

A.引言

五十年前，国会颁布了国家交通及机动车安全法(车辆安全法)，在汽车和汽车设备设计的全部内容范围内给予NHTSA广泛的管辖权。它还指导NHTSA负责签发联邦机动车安全标准(FMVSS)以减少机动车碰撞和相关的伤亡。车辆安全法要求机动车辆及汽车设备的制造商证明其产品在制造时符合所有可适用的联邦机动车安全标准。它还要求汽车生产厂家通知消费者他们的机动车辆任何与安全有关的缺陷，并确定为修复缺陷而采取的措施。

由于出现了新的监管挑战，NHTSA在寻求新的监管工具。

(i)通过发现其现有的法定权力的新用法；及(ii)必要时由国会提供新的权限。回顾NHTSA早年的历史，国会有时会因为回应NHTSA的要求，有时是通过自动提议，来采取行动针对法律进行实时更新来不断完善车辆安全法。

由于高度自动驾驶技术的发展，NHTSA再次面临新的监管挑战。为了迎接这些挑战，NHTSA尝试回答我们熟悉的问题︰可以利用其现有的权限发现哪些新的用途·应该从国会获取新的权限吗·

高度自动驾驶汽车发展的速度迫使NHTSA需要对自己的监管工具和权力进行审视。为了跟上发展的步伐，NHTSA必须不断建立其专门技能和知识，扩大其能力去规定自动化系统的安全性和车辆的安全性，并且加快执行速度。这包括为了开发和验证新的性能指标而进行的研究，建立这些指标的最小或最大阈值，发展测试程序和测试设备，然后应用意见征求法来将这些评价标准，程序和测试正式融入新的FMVSS。为此目的，该机构已确定大量潜在的新工具和权力，并将发起一个公开的讨论，以确定哪些值得深入的发展。

高度自动驾驶汽车(HAV)的基础是创新技术，与国会颁布的《车辆安全法》当下的技术具有巨大的不同。那个时候的车辆更多是机械式的，凭借人类驾驶员的机械输入和机械的相互作用来进行控制。
在那时，对于车辆性能和道路环境感知，以及根据性能和环境做出驾驶决定，都是由人类驾驶员独立完成的。

如今，越来越多的车辆功能是电子的并且可以自动操作和控制。很多功能不需要直接的人为参与。另外一个重要的区别是通过软件的更新，车辆的性能可以在制造和最初的认证之后，迅速并且产生实质的改变。软件驱动车辆伴随着车辆防抱死刹车系统、电子稳定控制、和安全气囊等功能的出现而呈现发展趋势。这一趋势随着车辆自动紧急制定功能、向前碰撞预警、偏离车道预警等功能的出现而加快速度，并且现在继续向全自动车辆的方向发展。

为了确定哪种监管工具是适合这项工作的，NHTSA首先对这项工作进行了描述。首先NHTSA设想了一个可以长期的并且促进安全的高度自动驾驶监管方案。其次，NHTSA甄别出大量的监管方法并且探究其有效性和可行性。最后，NHTSA参考了其它联邦监管机构为了类似监管挑战所制定的方法。

B.研究指导监管措施的重要性

需要大量、广泛的自动驾驶研究来为制定完善的自动驾驶汽车监管方案提供科学基础。这些未来几年需要的研究，在2015年4月1日，NHTSA已经给加利福尼亚州机动车管理局的一份函件的附件中提到。
参考制造商和NHTSA持续研究获取的信息，交通部将可以明确地制定有效的安全分析和风险缓解措施，例如：

·哪种度量方法和数据用于评价可靠性、衡量安全性能和有效性；

·哪种测试步骤和设备适用于这种目的；

·对于每种自动驾驶功能，制造商应该考虑哪些安全问题；

·以及制造商应该考虑哪种风险缓解策略。

理想情况下，这项工作会与其他国家一起进行，来使NHTSA及其他国家的监管机构避免为了类似的测试和分析来重复研究、收集和分析类似数据，互相比较研究结果并吸取对方的经验教训，还可以为制定兼容的监管方法奠定基础。

NHTSA提出的研究(无论是否由NHTSA或其他人执行)会产生迅速的影响。这些研究针对更加特定问题，从而通过以下的方式提高厂家在设计和应用新技术时达到的安全等级︰

·增加全行业关于潜在安全问题的知识；

·提供行业内可以应用的解决方案；

·定义行为准则和帮助建立性能标准；

·建议业内可以采纳的针对安全问题进行分析的模式

C.潜在的新监管工具和职权。

本节具体论述了由美国运输部(DOT)确定的新的潜在监管方式和职权，以便快速安全地推广高度自动驾驶汽车(HAV)。

以下一些新型监管工具的组合(与现有的工具和职权组合)可能有助于推动高度自动驾驶车辆各项长期安全监管和安全应用的目标。交通部不打算提倡或反对下文讨论的任何工具。相反，它打算介绍大量可能的工具和职权内容，并出于利害关系征求关于那些潜在选项的意见和分析。交通部认为，好的工具最终将是那些被认为对制造商和其他实体提供合理、可预测、始终如一、易懂和有效的管理机制，它们确保消费者的安全，同时促进创新。

1.职权

a.职权I:安全保障

售前安全保证措施是美国运输部（DOT）可能采用的一系列新的监管高度自动驾驶汽车（HAV）安全的工具和职权中的一种。这些措施包括车辆制造商或其他机构向美国运输部（DOT）汇报车辆售前的测试、数据及分析。制定这些措施目的是表明机动车制造商和其他机构的设计、制造和测试过程，符合美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）提出的性能指南、行业最佳实践方法、以及其他性能规范和标准，以保证这些车辆上路前操作安全。安全保证措施和规定要求制造商向美国国家公路交通安全管理局（NHTSA），提供他们为了确保高复杂程度的高级自动驾驶安全系统能够安全引进市场而做出的努力的相关信息，例如对系统风险的分析、识别、分类、缓解等信息。比如制造商将需要提交给美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）针对《车辆性能指南》所提出性能要求的《安全性评估》总结报告。《车辆性能指南》中的其他几项条文（例如，数据记录与共享，系统工程设计及验证方法，与车辆设计和开发相关的网络安全措施，在高度自动驾驶汽车（HAV）部署和销售之前进行的严格验证、行为能力测试及模拟），和下文阐述的一些新的潜在监管方式（例如，功能和系统安全测试及报告），都是安全保证措施。NHTSA可以在法定权利内实施许多安全保证措施而不需要额外的法律授权。

b.职权II：售前审批职权

售前审批权力是其他政府机构会应用的第二种监管职权，目前美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）没有这样的职权。售前审批职权与安全保证措施相独立，是一种不同的职权和监管方式。作为一种监管方式，售前审批与自我认证方式有本质的不同，自我认证由国会制定，NHTSA当前采用的监管方式。其他监管机构已成功采用售前审批的方式，监管新产品和新技术的应用。例如，美国联邦航空管理局（FAA）采用售前审批程序，监管商用飞机搭载的自动驾驶系统等复杂、由软件驱动的产品和无人机系统。NHTSA已经试行了某种形式的售前审批程序，来达到监管高度自动驾驶汽车（HAV）技术应用的目的。下文将进行初步论述，旨在对售前审批这种新的潜在监管方式可能有利于高度自动驾驶汽车（HAV）的安全应用进行讨论，而不是认定售前审批作为现有自我认证系统的补充或是替代方式。

i. 现行的自我认证系统

目前，《车辆安全法》依赖制造商自我认证，确定其车辆和设备符合《联邦机动车安全标准》（FMVSS）。美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）并未制定针对量产前“型式审批”样机的条文。相反，美国运输部（DOT）进行合规测试采用的车辆，需通过新车经销商竞争投标的方式购买。通过这种方式，保证了测试样机是与量产和销售给客户是相同的真实产品。

因为在《联邦机动车安全标准》（FMVSS）规定的车型年内，测试每个车型是不可行的，美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）采用基于风险的选择流程来选择测试标准和车辆。这需要NHTSA将有限的资源投入到对公众构成最大威胁的潜在安全问题中。在确定选择测试哪一种标准时，NHTSA采用基于风险的策略，确定几个主要因素来评估与具体标准相关的风险。有一些因素涉及到标准的关键性质（与标准相关的车祸伤亡风险）；有一些因素则涉及到与标准相关的预警数据和召回数据；还有一些因素涉及到顾客投诉和过去测试失败的数据。采用这种策略，DOT通过合规问题与伤亡的可能性的相关程度来决定哪些安全标准需要优先进行测试。同样，在选择测试车辆和设备时，美国运输部（DOT）也采用基于风险的策略，确定几个主要因素，用于评估与一个特定产品相关的风险。有一些因素涉及到车型的保有量；有一些因素涉及到市场份额；还有一些因素涉及到测试项目是否是新项目、是否经过重新设计或以前是否已经失败过。美国运输部（DOT）将车辆功能和设备进行排名，并根据具有最大风险的项目进行测试选择。

从历史经验来看，将自我认证与美国运输部（DOT）策略方法结合起来，可以有效保证产品符合《联邦机动车安全标准》（FMVSS）。不合格情况，特别是有重大安全问题的不合格情况，很少出现。

ii.美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）可能采用售前审批

售前审批方式——可以与美国运输部（DOT）现有的自我认证和合规测试程序相结合或是作为一种替代方式——可以促进高度自动驾驶汽车（HAV）的安全应用并提高公众接受度。这种监管方式能提高公众对高度自动驾驶汽车（HAV）的接受度和信心，因为这种方式需要联邦政府就高度自动驾驶汽车（HAV）和新安全技术的安全性进行确认审批。

一种方式是，高度自动驾驶汽车（HAV）售前审批方式将完全替代现有的自我认证程序。在采用这种方式替代高度自动驾驶汽车（HAV）制造商自行认证其车辆符合《联邦机动车安全标准》（FMVSS）（包括针对HAV制定的任何新标准），美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）将对车辆样机进行测试，来确定车辆是否符合所有标准。

如果美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）采用高度自动驾驶汽车（HAV）售前审批方式完全替代自我认证程序，需要至少制定两项新法规。第一项法规将规定，在美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）还未对高度自动驾驶汽车（HAV）性能安全性进行评估并批准车辆生产前，禁止HAV的生产，商业发布，接受订单及公开销售车辆。审批范围不但包括《联邦机动车安全标准》（FMVSS）测试协议规定的车辆性能等方面，还包括该协议外的其他方面。针对自动化水平低、L3-L5以下的车辆，NHTSA也可以考虑实施相似的、面向特定技术的审批程序。在确定新HAV是否具备安全性时，NHTSA会参考所有可靠的数据和相关分析。

第二项法规将设定一项审批程序，该程序将成为美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）对HAV安全性进行审查并批准的基础。就《联邦机动车安全标准》（FMVSS）测试协议中的性能规定而言，NHTSA的分析很有可能是基于既定测试程序，并根据既定性能指标和指标合格阈值。就FMVSS测试协议外的性能而言，NHTSA首先需要依赖的是工程评价。

如果用售前审批替代制造商所有自我认证标准，将成为美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）监管机动车安全性的方式的大规模的结构性变化；这需要从根本上改变法规并极大地提升NHTSA所具备的资源。

在通过审批程序进行对高级自动驾驶汽车（HAV）的安全性进行评估时，将出现很多有待探索的问题。例如，初期HAV新功能和安全性能等方面的问题，很少将能够通过《联邦机动车安全标准》（FMVSS）或其他监管标准直接解决。美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）在开始阶段，可能无法形成客观的评价指标，测试条件以及流程来指导前后一致、客观以及可靠的安全评价。在客观审批标准能够出台以前，由于缺乏既定的指标，制造商很难预期NHTSA对于其车辆性能安全性的做出的评估和结论。

根据以上论述和附件II，美国联邦航空管理局（FAA）将售前审批和安全性保证措施，作为管理监管的产品的安全性和健康风险的方式。FAA在与美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）讨论NHTSA采用某种售前审批方式，作为高度自动驾驶汽车（HAV）生产和销售前提条件的实用性和可行性时，FAA指出其监管的行业及产品和NHTSA监管的产品在制造商数量、机型数量、新机型推出的数量和频率上有很大的不同。例如，FAA只与几个制造商合作，并且很少需要审批全新的客机机型。NHTSA还指出机动车行业在车型年度推出及生产机动车长期形成的惯例，可能会因审批程序时间过长从一开始就造成车型生产延迟，出现行业监管难题。

针对高度自动驾驶汽车（HAV）快速安全的推出和监管，潜在的售前审批方式值得进一步探索和调查。再次声明，这里进行初步的讨论旨在鉴定售前审批是否是一个潜在的、新的有利于高度自动驾驶汽车（HAV）安全部署的监管手段。美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）在此就其采用潜在售前审批方式征求意见——包括混合认证/审批程序——以评估高度自动驾驶汽车（HAV）。相对于其他评论，NHTSA尤其对于采用售前审批方式，是会促进创新还是阻碍创新的意见特别感兴趣。

iii.混合认证/审批程序

另一种可采纳的售前审批方式是混合认证和审批程序。例如，高度自动驾驶汽车（HAV）制造商可以根据《联邦机动车安全标准》（FMVSS）自我认证，而美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）（或是NHTSA保留和监督的第三方）能就FMVSS标准外的HAV功能进行售前审批。随着NHTSA颁布新的FMVSS标准（通过制定法规）来监管某些HAV系统和设备，制造商可自行认证这些功能，而FMVSS标准外的新功能则由NHTSA通过售前审批的方式来监管。

美国运输部（DOT）下的管道与危险品安全管理局（PHMSA）实施了一种混合（认证和审批）监管方案。PHMSA部分监管程序就是针对危险品的分类、保存、商业运输而建立起来的大型自我认证体系。除自我认证方式外，PHMSA（或是PHMSA合作的专业机构）还采用售前审批方式，审核审批某些危险品的运输。

管道与危险品安全管理局（PHMSA）通过审批权力，解决某些高危运输风险的问题。此外，为鼓励创新思维、促进技术发展，PHMSA在实施审批方案时，通过申请程序逐个授权。例如，针对一些高危风险的运输行为，PHMSA要求独立机构（第三方）进行审批；如果是易爆物品，在运输前还需要PHMSA进行额外审批。针对风险低和监管不能预期的运输行为，PHMSA可以允许有安全-风险等同的其他方案。针对不同的法规条目，审批时间有所不同，因为需要让群众知晓并评论。PHMSA的审批：

· 只适用于一种允许替代有替代方案的特殊监管方式；

· 要求安全水平与现有监管要求/或符合公众利益的安全水平相同或更高；

· 要求成本和安全性对等；

· 要求申请人承担举证责任；

· 符合PHMSA的其他规定；

· 会受截止日期的限制，而必须要申请延期；

· 会被否决、暂停和终止。

美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）可能会考虑建立与上文描述相似的混合监管体系，或是根据高度自动驾驶汽车（HAV）安全监管具体需要和特点，量身定制完全不同的混合监管体系。例如，NHTSA可以规定HAV最重要的安全系统应符合其售前审批要求，其他自动化水平低的系统和设备制造商可以自行认证。这种监管方式——包括政府对至关重要的安全系统进行客观、确定性的审批——能提高消费者对具有此系统的HAV的信心和接受度。

不论混合售前认证方式的具体参数和申请如何，任何方式的制定都应促进创新，提高公众信心和接受度，灵活快速地跟上车辆产品发展周期。美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）鼓励公众，就实施混合认证/审批程序是否恰当、如要实施应怎样构建和运作等问题提出意见和建议。

职权：售前审批方式需要修改法规。

c.职权III：停止并终止职权

停止并终止职权将允许美国国家公路交通安全管理局（NHTSA），要求制造商立即采取行动降低安全风险，因为这些风险属于“迫切危险”，会导致的很严重的后果而且会立即产生危害。如果通过符合《车辆安全法》规定下进行的测试、检验、调查或研究发现不安全的条件或者实践引起包括迫切危险的紧急情况，如死亡、人员受伤或者对公众产生显著的伤害等，交通部长将被赋予停止并终止的职权，这个职权让部长有权利立即发布命令采取任何限制和禁止的措施来减轻当下的危害。为了平衡这项职权所诉求的安全需要和制造商的权益，在NHTSA执行停止并终止职权之前，应给收到此类命令的制造商和供应商一次进行快速审查的机会。

职权：需要修改法规，赋予美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）停止并终止职权。

d.职权IV：放宽HAV豁免职权

促进高度自动驾驶汽车（HAV）安全测试和应用的一项措施，就是放宽美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）现有豁免职权。NHTSA当前具有为期两年，每年免检不超过2,500辆具有同样安全水平车辆的权力。

因美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）现有豁免职权对当前车辆产量的限定使得制造商、政府以及其他研究机构很难搜集到足够的数据进行分析，提高车辆安全性。豁免期限有限，需要频繁重复地申请更新，导致不确定能够保持长期免检的有效性，从而出现规划难的问题。一些制造商表示目前规定的免检车辆数量和免检期限，不利于免检程序的实施，因为要从数量有限的免检车辆获取足够的数据很困难。

放宽豁免职权的一种方法就是修改现有免检条文。例如，可以授权美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）根据制造商安全功能创新情况或总体安全性水平，初步将制造商的免检车辆数量最高提升至5,000辆，免检年限最高提升至五年。这样制造商就能在为期五年的免检期限内生产最多25,000辆。产量大幅增加，可极大提高相关机构获取真实数据的能力，从而有助于分析免检车辆上路的安全性，但要将范围和期限保持在合理范围内，将风险降低到最小。随着NHTSA深入了解高度自动驾驶汽车（HAV）技术，免检法规会放宽或者取消最初的免检限制。NHTSA在现有职权下制定的法规和免检要求可以用于管理安全风险、评估不同类型的控制手段，这些可以为未来监管提案提供参考。NHTSA还有可能采用相同调节权力，要求（与监管机构或研究机构）共享数据，用于提升和改进高度自动驾驶汽车（HAV），以及承诺提供的安全性。

另外，放宽免检权力后，NHTSA有权逐步增加同一制造商的免检项目，逐步放宽车辆年度产量限制以及免检期限，甚至还可以完全免除这些限制（采用逐步渐进的方式）。这种方式涉及到的阶段、车辆数和年限的变化，为这种监管方式提供一系列可能性。

如果美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）被授予放宽的豁免权，防范其过度使用职权就变得很重要，否则，豁免就有可能替代已经制定的法规，成为实际监管机动车和设备的主要方式。

职权：美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）现有的关于免检期限和免检车辆数量的免检职权，在49 U.S.C. 30113中有阐述。放宽NHTSA的豁免职权（通过修改免检车辆数量和免检期限等方式）需要修改法规。

e.职权V：售后监管软件升级职权

机动车和设备包括自动化车辆技术，逐渐由电脑软件控制。同时，软件及相关技术的性能和功能正迅速提高。为解决未来几年出现的问题并提高软件的性能，制造商及其他机构在机动车制造完成并进行认证后，将很有可能对机动车软件进行重大升级。软件升级后的一些功能将极大地改变车辆的技术能力。

根据《联邦机动车安全标准》（FMVSS）中的法规，在制造商制造机动车前就为其提供了自我认证的标准。随后进行的软件升级会对制造商自我认证标准产生影响。此外，升级后的软件本身也是机动车设备新的组成部分，必须符合FMVSS标准中规定的认证要求和验证条件。如果软件升级对车辆安全性造成不合理危害，美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）有权通告缺陷并召回车辆。

还要需要采取其他措施和方式保证消费者充分了解软件的升级情况，确定所进行的升级是否及时和正确，而且不影响软件升级车辆的安全性。例如，可采用模拟的方式评估软件更新后对车辆性能的影响。

职权：在制造商将车辆首次销售给消费者后，美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）有权监管制造商软件更新后的安全性。NHTSA可能需要建立其他监管方式和法规来监管售后软件更新的认证和合规验证。

2.工具

a.措施I：变动测试程序确保行为能力和避免玩测试游戏

由于多种原因，为了实现车辆安全法案的目的有时候有必要改变测试环境。对于HAV尤其如此。车辆安全法案中每个车辆标准应是“客观的”的要求在20世纪70年代被解释为“确定是否合规的测试在完全相同的测试条件下必须能够产生相同的结果。”然而为了保证自动驾驶汽车能够在周围全是其他车辆、自行车和行人的复杂和繁忙的环境中安全行驶，NHTSA必须能够建立代表这些真实场景的测试环境。由于测试环境的复杂性和多变性，实现一个测试环境和另外一个测试环境的完全相同是不可行的 。此外，如果NHTSA发布一项标准，其测试程序要求HAV行驶在一条标准化道路并穿越模拟特定的城市或郊区驾驶环境的试验车道，避免与在同样的时间间隔、同样的地点、以同样的顺序出现的假车和假人发生碰撞，那么HAV制造商可以设定车辆程序来专门进行测试。程序可以指令车辆在这些地点减速或停车，不用依赖能够探测假车和假人的车辆传感器，也不使用基于如何避免与假体发生碰撞的观察和解释作出决定的车辆决策软件系统。为了防止这样的“游戏”（已经在车辆排放计划中发生），NHTSA需要职权在必要的时候改变测试程序，实现车辆安全法案的安全目的。

职权：明晰的车辆安全法案修正案可以确认当前FMVSS应是“客观的”的要求，不妨碍NHTSA对这些程序进行其认为对保障公共安全有必要做出改变。NHTSA认为其已经拥有这种职权，但是法定澄清/确认将消除所有疑虑。

b. 措施II：功能和系统安全

NHTSA车辆性能指南概括了制造商和其他机构在设计和生产过程中应采取的行动以检测、分类并降低与内部故障有关的安全风险。确保设计和生产过程中做了这些工作将是至关重要的，因为要评估整车的内部故障是很困难的事情。

NHTSA可能希望通过要求制造商提交报告来监控其遵守车辆性能指南的程度。NHTSA可以利用制造商提供的信息来确定最佳实践、完善指南并找出可能的规章制定主题和工作。

NHTSA还可以采取其他措施。NHTSA可以利用报告职权要求制造商上报其在功能安全分析中确认的严重风险。这些风险可能表明存在安全有关的缺陷。NHTSA还可能要求制造商在必要时修改设计，将高级别风险降至可接受的水平。澄清NHTSA在这方面的职权将有利于促进功能和系统安全措施的实施。这也将会使NHTSA的做法与其他监管机构（例如，美国联邦航空管理局、食品和药物管理局、联邦铁路管理局）的做法更加一致，确保软件驱动产品和系统的安全性。

职权：根据美国法典第49卷第30166（e）和（m）（3）（B）条（49 U.S.C. §§ 30166(e) and (m)(3)(B)），NHTSA的职权可用于如上所述的汇报要求，该报告可以帮助确认可能存在的安全缺陷，确保制造商就这些缺陷履行了自己的责任。NHTSA可能需要其他的职权，允许其确保制造商采取一切必要和适当的措施来核实、验证和调试软件。

c.措施III：定期审查让测试协议具有迭代性和前瞻性

鉴于新技术层出不穷、发展迅速，使用迭代的和前瞻性的程序制定和更新FMVSS和其他测试协议有关HAV的部分尤为重要。考虑到发展的速度和程度，即使是最具绩效导向性和前瞻性的测试协议也会很快过时、无效甚至成为障碍。将安全性能最大化或解决被认为与当前HAV有关的风险的测试协议包括的细节越多，这些细节限制未来技术应用的可能性就越大。

提出和制定详细的测试协议性能指标、阈值和试验程序时，NHTSA可能会分析此类条款妨碍未来创新的可能性，并将分析结果公布以征询公众意见。其中，NHTSA可能会询问的问题包括：

· 这些技术有可能以何种方式被用于执行在可预见的未来将会发生变化的车辆功能和操作·

· 有没有合理的依据认为测试协议某一规定将会产生对创新构成不利影响的风险·

· 如何修改这些规定以降低风险同时又能保留安全益处·

回应意见将有助于NHTSA形成一条规则，最大限度地降低妨碍安全加强创新的可能性。

另外，NHTSA可在其最后制定的法规中规定，它会：定期评估FMVSS对HAV产生影响的技术中立程度，不论技术变化与否；发布评估草案，征询公众意见；发布修正后的评估草案表明NHTSA是否倾向于采纳经建议的标准修正案。鉴于许多变化涉及软件以及软件发展速度，可能需要相当频繁地进行评估。

除此之外，最终法规的选定条款可受制于届满条款。这是提高测试协议灵活性和适应性的另外一种方式。如果NHTSA希望保留这些条款，其有必要在规章制定程序中基于最新信息再次讨论和重申这些条款。

与此同时，如果使用届满条款，应慎之又慎，在确保定期审核和修改规则以提供创新空间（如有必要）和保持法规的足够稳定之间取得平衡。如果大部分监管结构改动过于频繁，结果可能就是监管确定性和可预见性的丧失，这是我们不愿意看到的。

职权：NHTSA可以根据现有职权实施创新影响分析、进行定期再评估、制定届满条款。

d. 措施IV：额外记录保管/报告

为了帮助NHTSA履行安全监管责任，NHTSA应该知道制造商打算何时在公共道路测试HAV。NHTSA可要求制造商和其他实体在测试开始之前提交带有必要信息的简要计划和报告。

要求制造商保存记录并定期或根据要求提交计划，将鼓励制造商为执行车辆性能指南建立并遵循一个稳健的、主动的、记录良好的流程。要求制造商将他们的行动对NHTSA保持透明有助于确保制造商谨慎预测可能出现的问题，并在新车上路之前把问题解决。HAV遭遇意外或碰撞事故时，关于这些问题的记录和报告以及制造商的应对措施将有助于发现问题原因。并且，此类报告将有助于确定制造商为降低未来问题发生的可能性而对实践所做的改进。

职权：NHTSA有权要求制造商保存记录和报告，以帮助其确定制造商是否遵守车辆安全法案及其规章。鉴于关于制造商根据车辆性能指南采取的措施的报告将帮助NHTSA确定潜在的安全缺陷，NHTSA可以利用现有的职权要求制造商提交关于这些措施的报告。

e.措施V：增强型数据收集工具

自动驾驶汽车将访问和产生大量关于附近道路环境和道路使用者（例如，其他汽车驾驶人、骑自行车的人、行人）的数据，并根据这些数据作出判断和执行安全决策。碰撞或临近碰撞事故发生时，了解根本原因的最佳信息来源是车辆本身，前提是车辆保留了数据并记录了它作的相关决定。

为此，NHTSA认为增强型事件数据记录仪有助于重构碰撞事故情景，了解碰撞或临近碰撞事故发生前和发生过程中事故车辆是如何感知并快速响应驾驶环境的。这样的数据可以提供碰撞事故重现相关问题的答案，比如碰撞事故或意外发生前不久附近是否有其他道路使用者、车辆，是否正确并及时地识别其他道路使用者并预料到他们的速度和行进路线。

为了使NHTSA识别潜在的安全缺陷并帮助它确定合适的、新的HAV监管措施，NHTSA可能要求制造商直接提交关于测试车辆碰撞事故和意外情况的场景及可能的事故原因与后果报告。NHTSA也可能将当前加利福尼亚州机动车辆管理局（DMV）要求的事故报告作为参考基础。根据加利福尼亚州的测试规定，制造商须在事件发生后10个工作日内向DMV提交自动驾驶车辆交通事故报告（OL 316表格）。

此外，NHTSA可能会要求制造商根据要求提供描述碰撞事故车辆安全设备和安全系统相关系统的文件（例如，构造表）。为了给具备和不具备某些安全特性或功能的车辆规定一个基准，NHTSA可能要求所有车辆的此类信息，而不仅仅是那些碰撞事故车辆。

当局：国家公路交通安全管理局（NHTSA）有权采取上述措施，并确保这些措施是合理且实用的，可以改善车辆安全。

职权：目前NHTSA有权采取所有这些措施，只要它确定这些措施是合理可行的并将会提升车辆安全。
3.NHTSA的资源

a.资源I：专家网络

车辆技术（包括软件与硬件）越来越多样复杂。专家网络将有助于NHTSA扩大其现有的专业知识，并通过接触各种科学和技术观点，尤其是在新兴技术领域，来增强其知识。

该网络的成员将不会提供政策建议或意见。相反，他们将分享特定主题的专业知识，帮助NHTSA工作人员得出自己的结论。

合作协议可以用来管理NHTSA和选定专家与合作组织之间的思想交流。根据需要，知识将在科学和技术带头人之间快速、高效的传递。建立保障机制，保护特殊的和机密的信息，并确保相关利益冲突得到披露和适当处理。

职权：根据现有职权，NHTSA可以建立专家网络。

b.资源 II:：特殊的招聘手段

NHTSA需要能够快速建立一支科学、技术、工程和数学等尖端领域的内部专家队伍。鉴于HAV还比较新颖以及私营部门需要具有必要科学专业知识的人来运用这些技术，因此满足NHTSA招聘需求的合适人选面临短缺。特别是，如果NHTSA要采用某种售前审批的做法，它将会需要一大批能够进行售前测试和分析的人才。NHTSA可以利用一些特殊的招聘方式使其能够招聘到合格的、具有非常专业技能的申请者：

1. 直接招聘权限（如交通部招聘IT安全专家），允许直接从合格候选人名单中选择申请者，而不需要考虑专家推荐意见；

2. 定期聘用；

3. 高弹性薪酬；

4. 其他招聘、安置和保留激励机制。

另外，如果NHTSA没被授予特殊招聘权限，它可能需要依靠第三方承包商和顾问完成必要的额外工作来规范HAV系统和车辆的安全。

职权：有必要取得联邦人事管理局（OPM）的直接招聘权限授权。可能需要法定修正案提供更高的薪酬弹性。

D. 未来措施：关于新方式和职权的对话

由于选择何种新的管理措施和职权会对安全保障和促进创新影响重大，NHTSA计划向车辆制造商、技术公司、供应商、消费者保护团体以及公众就本章节所列管理措施和职权以及利益相关方可能建议的其他管理措施和职权征询意见。NHTSA希望各方评论和其他利益相关方的意见将聚焦哪种方式和职权看起来最有保障，能够在当今这个高度自动驾驶汽车新时代下推动实现车辆安全法案的目的。